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3. November 2014

Die Schuldenbremse der Bundesländer ist eine Fehlkonstruktion

Die Schuldenbremse für die deutschen Bundesländer soll etwas gelockert werden. Das wird allerdings nicht genügen. Eine Reihe von Bundesländern dürfte im Jahr 2020 die vorgeschriebene Nullverschuldungsregel nicht einhalten können. Ihnen fehlt einerseits auf der Einnahmenseite Handlungsspielraum und zweitens müssen sie größere Investitionen über den laufenden Haushalt bezahlen, anstatt diese über Schulden zu finanzieren.

Die Schuldenbremse der Bundesländer sieht vor, dass diese ab dem Jahr 2020 keine neuen Schulden mehr aufnehmen dürfen. Bundesfinanzminister Schäuble will dies etwas lockern. So soll der Bund nach Berichten aus der Presse seinen Neuverschuldungsspielraum auf 0,20 Prozent des Bruttoinlandsprodukts reduzieren, womit den Ländern 0,15 Prozent zur Verfügung ständen. Im Gegenzug soll der Stabilitätsrat, dessen Aufgabe es ist, die Einhaltung der Schuldenbremse zu überwachen, Kompetenzen für Sanktionen bei Verstößen einzelner Länder erhalten. Damit sind zwei Punkte angesprochen, die bei der derzeitigen Regelung problematisch sind. Die wesentlicheren Probleme, derentwegen einige Bundesländer das Verbot einer Nettoneuverschuldung ab dem Jahr 2020 aller Voraussicht nach nicht einhalten werden (und auch nicht einhalten können), bleiben davon jedoch unberührt.

Die angesprochenen Probleme

Erstens macht eine Nullverschuldungsregel zwar für einen begrenzten Zeitraum Sinn, wenn die Verschuldungsquote sehr hoch ist und im Zeitablauf abgebaut werden soll. Tatsächlich sind zumindest einige Bundesländer sehr hoch verschuldet. Da aber Staatsschulden im wirtschaftlichen System eine wichtige Funktion erfüllen, macht eine solche Regel langfristig keinen Sinn. Die derzeitige Erlaubnis, im Durchschnitt ein jährliches Defizit in Höhe von 0,35 Prozent zuzulassen, würde z.B. bei einer Inflationsrate von 2 Prozent und einer realen Wachstumsrate von 1,5 Prozent pro Jahr langfristig zu einer auch im internationalen Vergleich sehr geringen Verschuldung in Höhe von 10 Prozent des Bruttoinlandsprodukts führen. Um das Maastricht-Kriterium von 60 Prozent nicht zu überschreiten, dürfte die Nettoneuverschuldung pro Jahr nicht mehr als 2,1 Prozent betragen. Welchen Zielwert man auch immer für die langfristige Verschuldung vorgibt: Es spricht nichts dafür, dass es nur dem Bund erlaubt sein soll, Schulden aufzunehmen. Dabei stellt sich die – politisch möglicherweise heikle, aber lösbare – Aufgabe, wie dieser Verschuldungsspielraum zwischen Bund und Ländern sowie insbesondere der den Ländern zukommende Anteil zwischen diesen aufgeteilt werden soll.

Zweitens ist der Stabilitätsrat, der aus den Finanzministern aller Bundesländer sowie aus dem Finanz- und dem Wirtschaftsminister des Bundes besteht, tatsächlich ein ‚zahnloser Tiger‘. Seine Aufgabe ist es, die Haushalte des Bundes und der Länder zu überwachen, eventuell auftretende Haushaltsnotlagen frühzeitig zu erkennen und Sanierungsverfahren durchzuführen. Hierzu stehen ihm freilich nur sehr beschränkte Mittel zur Verfügung. So kann er z.B. für ein Bundesland ein solches Verfahren mit der Stimme des Bundes sowie zwei Dritteln aller Länderstimmen einleiten und Maßnahmen zur Sanierung vorsehen, aber seine Kompetenzen beschränken sich auf Warnungen ohne (finanzielle) Sanktionsmöglichkeiten, sieht man einmal davon ab, dass das betroffene Bundesland halbjährlich Bericht über seine Nettokreditaufnahme erstatten muss. Man hofft, dass durch diese Berichtspflicht ein öffentlicher Druck entsteht, der das Bundesland zur Einhaltung der Vorgaben veranlasst. Es ist kaum vorstellbar, dass ein Bundesland, welches ohne Neuverschuldung in ernsthafte Probleme geraten würde, sich davon abschrecken lässt.

Die von Schäuble angesprochenen Probleme sind nicht irrelevant, aber sie sind zweitrangig. Es ist abzusehen, dass eine Reihe von Bundesländern im Jahr 2020 die vorgeschriebene Nullverschuldungsregel nicht einhalten wird; es wird ihnen kaum möglich sein. Kandidaten sind dafür in erster Linie jene Länder, die bereits in der Vergangenheit Haushaltsnotlagen reklamierten, aber es könnten auch andere Länder darunter fallen. Dies hat zwei Gründe. Zum einen fehlt den Ländern auf der Einnahmenseite jener Handlungsspielraum, der – bei weitgehend vorgegebenen Auf- und Ausgaben – erforderlich ist, um eine Nullverschuldungsregel einzuhalten. Zweitens wurde übersehen, dass größere Investitionen in aller Regel nicht aus dem laufenden Haushalt bezahlt werden können, sondern über Schulden zu finanzieren sind.

Die fehlende Steuerautonomie der Bundesländer

Die deutschen Schuldenbremsen für den Bund und die Länder sind der Schweizerischen Schuldenbremse nachgebaut. Im Gegensatz zu kantonalen Schuldenbremsen setzt auch sie ausschließlich auf der Ausgabenseite an. Die Eidgenossenschaft hat jedoch die Möglichkeit, auch auf der Einnahmenseite anzusetzen; es bedarf für Steuererhöhungen freilich der Zustimmung der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Wie verschiedene Abstimmungen der letzten Jahrzehnte zeigen, ist die Bevölkerung dann, wenn sie die Notwendigkeit zusätzlicher Einnahmen sieht, bereit, Steuererhöhungen mitzutragen. Auch werden vorgeschlagene Steuersenkungen gelegentlich abgelehnt. Die Schweizerische Eidgenossenschaft ist damit in einer ähnlichen Situation wie der Bund in Deutschland, aber in einer völlig anderen als die deutschen Bundesländer, die über keine echte Steuerkompetenz verfügen. Die einzelnen Bundesländer können lediglich den Hebesatz bei der Grunderwerbssteuer eigenständig festsetzen. Diese machte im Jahr 2012 gerade einmal 3,1 Prozent ihrer Steuereinnahmen aus.

Eine wirksame Schuldenbremse setzt eine glaubwürdige No-Bailout-Regel voraus, die wiederum ohne eine echte Einnahmen- bzw. Steuerkompetenz kaum möglich ist. Wenn Länder in finanzielle Schwierigkeiten kommen, müssen sie in der Lage sein, nicht nur auf der Ausgabenseite Abstriche zu machen, sondern auch auf der Einnahmenseite Verbesserungen zu erzielen. Es wäre sinnvoll gewesen, wenn man sich bei der Schuldenbremse für die Bundesländer nicht an jener der Eidgenossenschaft, sondern an jenen Modellen orientiert hätte, die in den Kantonen existieren. Heute gibt es in 21 von 26 Kantonen Schuldenbremsen oder ähnliche Instrumente zur Sicherstellung einer nachhaltigen Finanzpolitik. Dabei verfügen alle Kantone über weitgehende Steuerautonomie bei den Einkommens- und Körperschaftssteuern, und sie haben die ausschließliche Kompetenz bei der Vermögenssteuer. Innerhalb der durch die Schweizer Bundesverfassung vorgegebenen weiten Grenzen sind sie frei in der Ausgestaltung des Tarifs.

Eine wirksame Schuldenbremse wäre vergleichsweise einfach. Soweit keine Ersparnisse vorliegen, darf das geplante Defizit nicht mehr als ca. 3 Prozent der erwarteten Steuereinnahmen betragen. Ein nicht durch Ersparnisse gedecktes Defizit ist in den übernächsten Haushalt zu übertragen. Dies verhindert, dass im Budget aus strategischen Gründen die Ausgaben zu gering und/oder die Einnahmen zu hoch eingesetzt werden. Übersteigen die geplanten Ausgaben die erwarteten Steuereinnahmen um mehr als 3 Prozent, sind, soweit keine Ersparnisse vorhanden sind, die Hebesätze automatisch anzupassen. Zur Kontrolle der Ausgaben gibt es das Finanzreferendum: Größere nicht durch bisherige Gesetze oder Beschlüsse gedeckte Ausgaben unterliegen dem fakultativen bzw. dem obligatorischen Referendum. Die Logik dahinter ist ganz einfach: Die Bevölkerung wird gefragt, ob bestimmte Projekte durchgeführt werden sollen, und wenn sie dafür ist, muss sie auch dafür bezahlen, d.h. die Steuern dafür aufbringen.

Die Investitionen

Je kleiner ein Gemeinwesen ist, desto schwieriger ist es, Investitionen aus dem laufenden Haushalt zu finanzieren. Daher müssen Investitionen gesondert betrachtet werden. Um sie durchzuführen, darf das betreffende Bundesland Schulden aufnehmen. Die Abschreibungen sind in das laufende Budget einzustellen, wobei strikte Regeln zu beachten sind. Dies ermöglicht auch größere Investitionen, ohne dass dadurch die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen gefährdet wird. Das absolute Neuverschuldungsverbot in Art. 109 GG macht eine solche Finanzierung von Investitionen unmöglich; schließlich fallen Investitionen nicht unter die Ausnahmetatbestände von Naturkatastrophen oder Finanzkrisen, die zusätzliche Schuldenaufnahmen erlauben.

Auch wenn dies nicht explizit in der Verfassung steht, kennt auch die Eidgenossenschaft implizit eine solche Regelung. Die Schweizer Bundesverfassung regelt in Art. 126 die Schuldenbremsen und überlässt alles weitere dem Gesetzgeber. Die Details sind im Finanzhaushaltgesetz (Artikel 13-18; SR 611.0) geregelt. Damit können für große Ausgaben auf Gesetzesebene Sonderregelungen getroffen werden, ohne dass die Verfassung dadurch verletzt wird. Die entsprechenden Gesetze unterliegen freilich dem fakultativen Referendum. Damit haben die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Möglichkeit, ein solches Projekt abzulehnen, auch wenn es formal auf Bundesebene kein Finanzreferendum gibt. So wurde z.B. am 18. Mai 2014 ein Bundesgesetz „über den Fonds zur Beschaffung des Kampfflugzeugs Gripen“ vom Volk mit 53.4 Prozent abgelehnt, womit diese Beschaffung unterblieb.

Selbstverständlich kann man die Regeln der schweizerischen Kantone nicht einfach auf die deutschen Bundesländer übertragen. Dies scheitert schon an den sehr viel schwächer ausgebauten direkten Volksrechten. Aber die Ausgaben für Investitionen von der Nullverschuldungsregel auszunehmen und dafür nach strikten Regeln die Abschreibungen in das laufende Budget einzustellen, wäre ohne weiteres möglich, auch wenn dies einer Grundgesetzänderung bedürfte. Schließlich erfordern auch die von Wolfgang Schäuble vorgesehenen Neuerungen eine Änderung des Grundgesetzes.

Für die Schuldenfinanzierung von Investitionen wird traditionellerweise ins Feld geführt, dass die Nutzen zukünftigen Generationen zugutekommen, weshalb es gerechtfertigt sei, sie über Zins- und Tilgungszahlungen an den Kosten zu beteiligen. Dagegen wird – und nicht zu Unrecht – ins Feld geführt, dass sich das, was im öffentlichen Rechnungswesen als Investition erfasst wird, nicht notwendigerweise mit dem deckt, was die ökonomische Theorie unter Investitionen versteht. So sind z.B. Personalausgaben für Erziehung und Bildung Investitionen in das Humankapital; sie werden aber als laufende Ausgaben verbucht. Mit Hinweis auf diese Diskrepanz hat auch der Wissenschaftlicher Beirat beim Wirtschaftsministerium (2008, S. 20) in seinem Gutachten zur Schuldenbremse keine Sonderregelung für Investitionen mehr vorgesehen; alle Ausgaben sollen aus dem laufenden Budget gedeckt werden. Dem folgte auch die Föderalismuskommission II. Wenn hier für eine gesonderte Behandlung der Investitionen in den deutschen Bundesländern argumentiert wird, hat dies nichts mit der Verteilungsfrage zwischen den Generationen zu tun, sondern ausschließlich damit, dass große Investitionen insbesondere in kleineren Gebietskörperschaften in vielen Fällen nicht durch Ausgaben des laufenden Budgets gedeckt werden können. Legt man strikte Abschreibungsregeln fest, wird dadurch die finanzielle Nachhaltigkeit nicht gefährdet.

Es spricht alles dafür, dass zumindest einige Bundesländer auch nach dem Jahr 2020 noch neue Schulden aufnehmen werden. Dies war bereits im Jahr 2009 abzusehen, als die Schuldenbremse eingeführt wurde. Damit stellt sich die Frage, weshalb man damals ein Regelwerk beschlossen hat, von welchem offensichtlich war, dass es nicht eingehalten werden wird. Es ist schwer vorstellbar, dass die entscheidenden Politiker dies nicht gesehen haben. Und warum hat man weder den Ländern die erforderliche Steuerautonomie gewährt, noch das Problem der Investitionen gesehen?

Den Ländern eine (begrenzte) Steuerautonomie zu gewähren, war einer der Diskussionspunkte in der Föderalismusreform II. Dieses Anliegen scheiterte jedoch insbesondere an der Angst der finanzschwachen Länder vor dem Steuerwettbewerb. Letztlich setzten sich nur vier Länder dafür ein, weshalb die erforderliche verfassungsgebende Mehrheit nicht zu erreichen war und weitere Diskussionen zu diesem Punkt im Rahmen der Föderalismuskommission II als „nicht sinnvoll“ erachtet wurden. Die Möglichkeit einer Verschuldung für Investitionen wurde aus den oben angegebenen Gründen verworfen; offensichtlich hat man die dadurch für die Bundesländer entstehende Problematik nicht gesehen.

Möglicherweise wollte man mit der Einführung dieser Schuldenbremse für die Bundesländer ein Zeichen setzen, auch wenn man sich dessen bewusst war, dass die geforderte Nettoneuverschuldung von Null ab dem Jahr 2020 zumindest nicht von allen Bundesländern einzuhalten sein wird. Eine funktionsfähige und auch wirksame Schuldenbremse war offensichtlich politisch nicht durchsetzbar. Insofern kann man diese Gesetzgebung auch als symbolische Politik begreifen. Die Länder, die es vor allem betrifft, das Saarland, Bremen und Berlin, hatten freilich allen Grund zuzustimmen. Schließlich wurde ihre Zustimmung mit zusätzlichen Mitteln erkauft. Auch wenn sie sich der Problematik bewusst waren, wäre es für sie nicht sinnvoll gewesen, durch eine Ablehnung der Schuldenbremse diese Gelder zurückzuweisen. Zudem konnten die verantwortlichen Politikerinnen und Politiker im Jahr 2009 davon ausgehen, dass sie im Jahr 2020, wenn keine Nettoneuverschuldung mehr erlaubt sein wird, selbst nicht mehr im Amt sein werden. Insofern werden sie sich nicht persönlich mit der dann auftreten Problematik auseinandersetzen müssen, sondern dies wird auf ihre Nachfolger zukommen.

Josef Klein, Ortsverband Blieskastel